行政机关对“政府信息不存在”的举证责任｜北京行政裁判观察

  裁判要旨

1. 从行政公文处理的一般流程推测，行政机关制作政府信息后应当予以备案保存，行为留痕越发成为现代行政机关工作的基本要求之一。村集体的财务信息作为重要的账务公开项目，乡（镇）要建立公开档案，妥善保管相关信息。

2. 村民委员会的村务公开以及乡镇政府对于村务公开的监督职责，与乡镇政府的信息公开职责是保护村民知情权、保障民主管理、民主监督的两条路径，二者并行不悖。

3. 行政机关应当对“政府信息不存在”承担举证责任，行政机关要提供证据证明其已经尽到了合理检索、查找义务而未能发现信息存在。一般而言，衡量检索、查找是否合理需要综合考虑检索的载体选择是否合适、检索方法是否妥当、检索人员的工作态度是否认真等因素后进行判断。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第三中级人民法院行政判决书

案号：(2018)京03行终133号

当事人信息

上诉人（一审被告）北京市顺义区南法信镇人民政府，住所地北京市顺义区南法信镇府前街47号。

法定代表人王民，镇长。

委托代理人黄英伟，男，北京市顺义区南法信镇人民政府文体广电中心科员。

委托代理人马许，北京道盛律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）曲淑华，女，1962年4月26日出生。

一审被告北京市顺义区人民政府，住所地北京市顺义区府前中街5号。

法定代表人高朋，区长。

委托代理人张少远，男，北京市顺义区人民政府工作人员。

委托代理人吴晓雁，北京道盛律师事务所律师。

诉讼记录

上诉人北京市顺义区南法信镇人民政府（以下简称南法信镇政府）因政府信息公开决定及复议决定一案，不服北京市顺义区人民法院（2017）京0113行初240号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年2月2日公开开庭进行了审理，上诉人南法信镇政府的委托代理人黄英伟、马许，被上诉人曲淑华，一审被告北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）的委托代理人张少远、吴晓雁到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

案件基本情况

2017年6月12日，南法信镇政府对曲淑华作出顺义区南法信镇（2017）第8号-不存《政府信息不存在告知书》，主要内容是：“经查，您申请获取的政府信息，本机关已经移交到北京市顺义区南法信镇西杜兰村村委会，因此，本机关未以一定形式记录或保存，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项规定，该政府信息不存在。建议您向北京市顺义区南法信镇西杜兰村村委会咨询，咨询电话：69473776。”曲淑华不服，向顺义区政府申请行政复议。顺义区政府于2017年11月2日作出顺政复字〔2017〕113号行政复议决定书，维持了南法信镇政府作出的顺义区南法信镇（2017）第8号-不存《政府信息不存在告知书》。曲淑华不服上述行政行为，诉至一审法院，请求：1.撤销南法信镇政府作出的顺义区南法信镇（2017）第8号-不存《政府信息不存在告知书》；2.判令南法信镇政府对曲淑华于2017年5月23日提出的政府信息公开申请内容重新作出公开行为；3.撤销顺义区政府作出的顺政复字〔2017〕113号行政复议决定书；4.诉讼费用由一审被告承担。

一审法院经审理查明，2017年5月23日，曲淑华向南法信镇政府提交政府信息公开申请表，申请南法信镇政府公开“南法信镇西杜兰村2006年至2016年每年的负贷表和利润表”。南法信镇政府于当日收到上述申请并进行登记，告知曲淑华将于2017年6月14日前作出书面答复。2017年6月8日，南法信镇政府就曲淑华申请公开的负贷表向其征求意见，曲淑华明确要求公开的负贷表实际上是资产负债表。2017年6月9日，南法信镇政府对其下属职能科室村级财务服务中心进行调查，工作人员陈述如下：“曲淑华申请公开的06年到16年的负债表和利润表，我们科只是代理各村记账，记完帐后就把负债表和利润表让各村领走了，我们这没有保存，电脑里也没有保存。镇里面没有这些材料，曲淑华想要的话还是向村里咨询吧”。2017年6月9日，南法信镇政府对南法信镇西杜兰村委会进行调查，工作人员陈述如下：“曲淑华要求公开的06年到16年的资产负债表和利润表，村里每年都从镇里领取，然后村里按时公开。具体流程是镇里的村财代理记账，他们负责代理制作这两个表格，做完以后由村会计领取，各村都是这个程序”。2017年6月12日，南法信镇政府作出并向曲淑华送达顺义区南法信镇（2017）第8号-不存《政府信息不存在告知书》。

曲淑华不服顺义区南法信镇（2017）第8号-不存《政府信息不存在告知书》，于2017年8月14日向顺义区政府申请行政复议。顺义区政府经审查，于2017年8月14日予以受理，于8月15日向南法信镇政府送达了行政复议答复通知书。南法信镇政府于2017年8月23日提交了行政复议答复书及证据材料。2017年8月29日，曲淑华到顺义区政府阅卷、陈述意见。顺义区政府分别于2017年9月19日、9月26日对南法信镇政府进行询问，南法信镇政府委托代理人作如下陈述：“村财服务中心的具体名称是农村合作经济中心，是我单位科室，根据中办发[2006]32号文件制作资产负债表和利润表。村财服务中心代理各村记账的具体流程是每个月25日至次月5日，各村将原始凭证交到村财服务中心进行审核记账，村财服务中心制作资产负债表、利润表后，各村于每年1月、7月分两次领取。原始凭证村财服务中心保存三年，后返还各村。我单位对制作的资产负债表、利润表没有进行保存。因为没有规定要求我单位留存、保存该材料及领取情况”。2017年9月26日，顺义区政府经审批，将案件审理期限延长30日。后顺义区政府向曲淑华、南法信镇政府分别送达延期通知书。2017年11月2日，顺义区政府作出顺政复字〔2017〕113号行政复议决定书，后向双方送达。曲淑华于2017年11月3日收到后，仍不服，提起涉案之诉。

一审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。根据上述规定，南法信镇政府具有受理政府信息公开申请并开展工作的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，顺义区政府作为南法信镇政府的上一级人民政府，具有接受曲淑华行政复议申请并开展行政复议工作的法定职责。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。

本案中，根据上述法律规定，南法信镇政府作为涉诉政府信息的制作者，依法负有公开的法律义务，其所称其已将涉诉政府信息移交到北京市顺义区南法信镇西杜兰村村委会，因此其未以一定形式记录或保存从而该政府信息不存在的意见，缺乏法律依据。故南法信镇政府作出的被诉《政府信息不存在告知书》依法应予撤销。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款规定：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”第二款规定：“人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。”南法信镇政府针对曲淑华的申请作出《政府信息不存在告知书》后，曲淑华对此不服并申请行政复议，顺义区政府履行了受理、审查、审理、告知、作出复议决定、送达等程序，其复议程序并无不当。因南法信镇政府所作《政府信息不存在告知书》被撤销，故顺义区政府作出的维持南法信镇政府作出的《政府信息不存在告知书》的行政复议决定书，亦应予撤销。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决如下：一、撤销南法信镇政府于二○一七年六月十二日作出的顺义区南法信镇（2017）第8号-不存《政府信息不存在告知书》；二、撤销顺义区政府于二○一七年十一月二日作出的顺政复字〔2017〕113号行政复议决定书；三、责令南法信镇政府于本判决生效之日起在法定期限内针对曲淑华于二○一七年五月二十三日提出的政府信息公开申请重新作出处理。

南法信镇政府不服一审判决，向本院提起上诉，其事实与理由为：一、按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，若申请人申请的政府信息不存在于行政机关，行政机关只能答复申请人不存在。同时《北京市政府信息公开规定》第二十八条第（六）项亦规定，申请公开的政府信息所涉事项属于本机关公开范围，但本机关未以一定形式记录、保存的，应当告知申请人申请的信息不存在。因此，南法信镇政府的答复完全符合上述规定的要求，答复意见有充分的法律依据。二、曲淑华申请的政府信息客观上确实未保存于南法信镇政府处，若遵照一审判决对其提出的政府信息公开申请重新作出处理，南法信镇政府也只能按照上述规定的要求再次作出不存在的答复。三、曲淑华申请公开的内容，是南法信镇政府受村集体的委托，代理记账过程中形成的，权属应归于委托人，南法信镇政府作为受托方自然应当将工作成果交付委托人，且南法信镇政府无法定义务进行备份、保存。四、本案审理的范围，应当仅限于审查南法信镇政府在接到被上诉人政府信息公开申请后所作行政行为。现上诉请求撤销一审判决并依法改判驳回曲淑华的诉讼请求。

曲淑华同意一审判决，请求二审法院维持原判。

顺义区政府对一审法院判决未提起上诉，其同意南法信镇政府的意见，请求改判驳回曲淑华的诉讼请求。

曲淑华在举证期限内向一审法院提交并出示了以下证据：

1.登记回执，证明曲淑华的申请时间及内容。

2.政府信息不存在告知书，证明南法信镇政府的答复时间及内容。

3.行政复议决定书，证明曲淑华的诉讼请求经过行政复议，曲淑华对行政复议决定书不服提起诉讼。

4.南法信镇村级财务公开领取情况表，证明南法信镇政府处存在曲淑华申请公开的信息内容，此表是南法信镇政府在（2017）京0113行初52号案件中作为证据提交的。

5.2017年4月20日南法信镇政府答辩状，证明该份答辩状中南法信镇政府承认曲淑华申请公开的信息是南法信镇政府制作的，南法信镇政府应当予以公开。

南法信镇政府在举证期限内向一审法院提交并出示了以下证据：

1.顺义区政府信息公开申请表，证明曲淑华向南法信镇政府提出政府信息公开申请的事实，证明曲淑华提出政府信息公开申请的方式、申请的内容及要求的答复方式。

2.登记回执，证明南法信镇政府在收到曲淑华的申请表后，依法对其申请事项办理登记，同时证明该回执的送达情况。

3.政府信息不存在告知书，证明本案被诉的行政行为，同时证明该告知书的送达情况。

4.接待笔录，证明曲淑华将申请内容中的“负贷表”明确为“资产负债表”。

5.调查笔录（村财服务中心），证明南法信镇政府在收到申请后已尽到检索义务，但曲淑华申请的内容不存在。

6.南法信镇村级财务公开领取情况表，证明南法信镇各村会计已将“资产负债表”及“利润表”领取。

7.调查笔录（西杜兰村委会），证明南法信镇西杜兰村已将“资产负债表”及“利润表”领取。

顺义区政府在举证期限内向一审法院提交并出示了以下证据：

1.行政复议申请书、曲淑华身份证复印件、政府信息不存在告知书，证明曲淑华提出行政复议申请时间以及提交的复议申请材料。

2.行政复议申请处理审批表，证明顺义区政府依法受理了行政复议申请。

3.行政复议答复通知书、送达回证、介绍信，证明顺义区政府依法向南法信镇政府送达了行政复议申请书副本及答复通知书。

4.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、王民身份证复印件、授权委托书、律师证复印件、行政复议答复书、证据目录及证据材料，证明南法信镇政府依法提交了书面答复意见及相关证据。

5.行政复议阅卷笔录，证明顺义区政府安排曲淑华查阅了答复书及相关证据材料。

6.询问笔录两份，证明顺义区政府根据案情需要向南法信镇政府核实了有关情况。

7.行政复议案件延期审理呈报表、行政复议延期通知书、送达回证，证明顺义区政府延期审理相关程序合法。

8.行政复议案件审理意见呈报表、行政复议案件结案呈报表、行政复议决定书、送达回证、EMS邮寄单，证明顺义区政府在法定期限内作出被诉行政复议决定并依法送达。

经庭审质证，一审法院对证据作如下确认：1.《政府信息不存在告知书》、行政复议决定书是本案被诉行政行为，一审法院在此不予评价。2.曲淑华提交的证据5与本案被诉行政行为的合法性审查不具有直接关联性，一审法院不予接纳。3.三方当事人提交的其他证据均客观、真实，来源合法，与本案具有关联性，能够证明曲淑华向南法信镇政府提出政府信息公开申请以及南法信镇政府对申请进行登记、调查、答复等相关情况以及曲淑华申请行政复议后顺义区政府履行复议程序等情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。

一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。

经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。

裁判分析过程

本院认为，《政府信息公开条例》第四条第一款规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。根据以上行政法规的规定，南法信镇政府具有负责其辖区内政府信息公开工作的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。顺义区政府作为南法信镇政府上一级的地方人民政府，对曲淑华提起的行政复议申请具有审查处理的职责。

本案中，因各方当事人对“南法信镇西杜兰村06年到16年的资产负债表和利润表”是政府信息并无异议，故本院认为，本案的争议焦点有四：一、南法信镇政府作为制作该信息的机关是否应当公开该信息；二、南法信镇政府能否以没有规定要求其保存为由主张本机关政府信息不存在并拒绝公开；三、南法信镇政府能否以可通过村务公开为由免除政府信息公开义务；四、南法信镇政府还有没有继续公开的裁量余地。

关于焦点一，《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十七条则规定政府信息公开的义务主体，即：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。

本案中，曲淑华向南法信镇政府申请公开“南法信镇西杜兰村06年到16年的资产负债表和利润表”，南法信镇政府于复议调查程序中以及一审庭审中承认该信息确系其在履行职责中制作，且对其制作职责并无异议，表示制作完成后由各村委会定期领取，并提交了南法信镇西杜兰村的领取登记表。因此，根据《政府信息公开条例》第十七条规定，本院可以认定南法信镇政府作为涉诉政府信息的制作机关，应当负责公开该政府信息，其提交的领取登记表恰恰能够证明其亦曾经留存、持有过该政府信息。

关于焦点二，南法信镇政府称其已将涉诉政府信息移交南法信镇西杜兰村，因没有规定要求其留存该信息，其未以一定形式记录或保存，该政府信息不存在。本院认为，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动中的服务作用，是《政府信息公开条例》的立法宗旨。对于公民、法人和其他组织的政府信息公开申请，行政机关应当切实遵循该立法宗旨，积极作出答复。

从行政公文处理的一般流程推测，行政机关制作政府信息后应当予以备案保存，行为留痕越发成为现代行政机关工作的基本要求之一。参照《农村集体经济组织财务公开规定》（2012年1月1日实施）第十一条规定，乡（镇）、村两级要建立村集体经济组织财务公开档案管理制度，及时搜集、整理财务公开档案，并妥善保管。财务公开档案应当包括财务公开内容及审查、审核资料，成员意见、建议及处理情况记录等。参照该规定，村集体的财务信息作为重要的账务公开项目，乡（镇）要建立公开档案，妥善保管相关信息。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条亦规定了乡镇政府对于村务公开调查核实的监管职责，积极留存保管村财务信息是乡镇政府履行该职责的应有之义。

本案中，南法信镇政府制作政府信息后不积极留存备份或归档记录，反映了其日常工作的疏忽，是其不认真履责的表现，并不值得肯定与鼓励。如法院支持该意见，无异于鼓励政府信息制作机关不再遵守工作要求，不再积极完成保存备案工作；无异于为政府信息制作机关不履行政府信息公开职责开辟了有效的防火墙，即“只管制作不问保存”即可；无异于鼓励政府信息制作机关推诿政府信息公开义务。这将严重背离《政府信息公开条例》第一条所确立的政府信息公开条例之立法宗旨。因此对于该上诉主张，本院不予支持。

关于焦点三，村民委员会的村务公开以及乡镇政府对于村务公开的监督职责，与乡镇政府的信息公开职责是保护村民知情权、保障民主管理、民主监督的两条路径，二者并行不悖。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条第一款规定，村民委员会实行村务公开制度。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。第三十四条规定，村民委员会和村务监督机构应当建立村务档案。村务档案包括：选举文件和选票，会议记录，土地发包方案和承包合同，经济合同，集体财务账目，集体资产登记文件，公益设施基本资料，基本建设资料，宅基地使用方案，征地补偿费使用及分配方案等。村务档案应当真实、准确、完整、规范。参照《农村集体经济组织财务公开规定》（2012年1月1日实施）第十一条规定要求，至迟于2012年以后，南法信镇政府在履行《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的指导、支持和帮助西杜兰村村委会工作的法定职责过程中，还应建立村集体经济组织财务公开档案管理制度，及时搜集、整理财务公开档案，并妥善保管。曲淑华申请公开的信息由南法信镇政府制作，亦应依据规定予以建档留存。虽然该信息亦属村务公开的范畴，但不妨碍村民以政府信息的形式向南法信镇政府申请公开。另，南法信镇政府亦未提交相关证据证明该信息已经西杜兰村村民委员会以村务公开的形式进行过公开。

关于焦点四，《最高人民法院<关于审理政府信息公开行政案件若干问题规定>》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。据此规定，行政机关应当对“政府信息不存在”承担举证责任，行政机关要提供证据证明其已经尽到了合理检索、查找义务而未能发现信息存在。一般而言，衡量检索、查找是否合理需要综合考虑检索的载体选择是否合适、检索方法是否妥当、检索人员的工作态度是否认真等因素后进行判断。

本案中，南法信镇政府仅提交了向该镇村财服务中心科长的调查笔录即欲证明其尽到了合理的检索义务。本院认为，南法信镇政府在检索信息上选择了主观询问方式，放弃了查阅档案材料、进入电脑查询核实等客观检索方式，对此并未提供合理的解释及相应的证据。南法信镇政府提交的向西杜兰村委会的调查笔录、财务公开领取申请表可以证明该政府信息的确在该镇政府存在过，曲淑华提交的财务公开领取申请表也指明了该信息现有的可能保存线索。对于南法信镇西杜兰村06年到16年这十一年的资产负债表和利润表目前是否已全部查找不到且已灭失，曲淑华提交的存在线索是否可循，南法信镇政府应当重新审查核实，进一步调查、裁量。因此，南法信镇政府目前仍具有提供该信息的可能性，一审法院判决撤销南法信镇政府（2017）第8号-不存《政府信息不存在告知书》并责令其重新作出处理，并无不当。

此外，对于曲淑华是否已于本案一审起诉前获得了被诉的政府信息，经二审庭审中询问，曲淑华认为其在起诉状所叙述的“原告在另一起诉讼中获得南法信镇政府提供的原告所公开的负贷表和利润表”是指其作为证据提交的南法信镇村级财务公开领取情况表，只是依据该表推断出所申请公开的内容就在南法信镇政府处，且是南法信镇政府制作的，其截止二审庭审前仍未获知其要求公开的信息内容；对此南法信镇政府既未提出抗辩也未提交证据证明。因此，本院认为，现无证据证明曲淑华已于本案一审起诉前获得了被诉的政府信息，其仍有获知该信息的权利和必要。

针对顺义区政府所作的《行政复议决定书》，本院同意一审法院一并予以撤销的意见。

综上，一审法院判决撤销南法信镇政府（2017）第8号-不存《政府信息不存在告知书》及顺义区政府《行政复议决定书》并责令南法信镇政府在法定期限内对曲淑华的政府信息公开申请重新作出处理，并无不当，本院予以维持。南法信镇政府的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人北京市顺义区南法信镇人民政府负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审   判    长    韩    勇

代理审判员    胡林强
代理审判员    陈金涛

   二〇一八年二月二十二日

书    记    员    林淡萍
书    记    员    孙    利